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No. 417, 25 July 2022

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Outcomes and Recommendations of the CoDA-South Centre Dialogue Series on Illicit Financial Flows (IFFs): Comparing Tax Revenues to Be Raised by Developing Countries from the OECD and UN Solutions for Taxing the Digital Economy

Background & Introduction

The Coalition for Dialogue on Africa (CoDA) and the South Centre co-organised the first of a series of dialogues on Illicit Financial Flows (IFFs) on 1st June 2022. The dialogue was convened mainly to launch and discuss a research paper[1] jointly commissioned by CoDA and the South Centre titled ‘A Tough Call? Comparing Tax Revenues to Be Raised by Developing Countries from the Amount A and the United Nations Model Treaty Article 12B Regimes’.

The dialogue was also a follow up to the First African Fiscal Policy Forum (AFPF I), which was also co-organized by both institutions and held in December 2021. The AFPF I brought together key stakeholders including Finance Ministers and other relevant stakeholders to discuss the current global processes towards combatting IFFs, re-allocation of taxing rights, in particular through the Two Pillar solution in the OECD/G20 Inclusive Framework, the role of African regional institutions, the importance and place of Africa’s voice and representation in these processes.

As part of its objectives, the present dialogue purposefully responded to the main call of the aforementioned AFPF I, namely the need to provide the Member States of the African Union (AU) and the South Centre with an assessment of the revenue gains from the OECD and UN digital tax solutions. Up to 120 participants made up of current and former ministers, senior economic and financial experts, and members of the High Level Panel on IFFs from Africa, as well as tax and revenue officials attended.

Since the introduction of the Two-Pillar Solution of the Organisation for Economic Cooperation and Development (OECD)/G20 Inclusive Framework on Base Erosion and Profit Shifting (BEPS) and the United Nations Model Treaty Article 12B regimes, the research paper commissioned by CoDA and South Centre is the first ever attempt to estimate the tax revenues to be gained (or lost) by the South Centre’s and African Union’s Member States under the OECD’s Amount A and the United Nation’s Article 12B regimes.

The COVID-19 pandemic and recent emerging economic realities around the world have led to the fiscal deterioration of many African and other developing countries making their development agenda increasingly difficult to realise. Therefore, the research paper analyses the comparative revenue effects of the Amount A and Article 12B taxation regimes to enable African and other Global South policy makers and negotiators make decisions that are more informed.

In this context, the dialogue was composed of two sessions. The first one focused on a presentation of the research paper and its findings. It aimed to provide developing countries with the quantitative means to assess for themselves which policy option (Amount A of Pillar One for the OECD and Article 12B for the UN) is more suitable for their countries.

Given that Pillar One is not the only solution for the developing countries, the second session of the dialogue discussed alternative measures to this.

Opening Session

Dr. Carlos Correa, South Centre Executive Director, opened the Forum. He noted that the research paper was commissioned to quantify the impact of the Two-Pillar Solution and United Nations Article 12B regimes in order to provide critical information to policy makers to make the right decision.

H.E. Dr. Maxwell Mkwezalamba, Former Minister of Finance of Malawi and Senior Advisor to the AU High-Level Panel on Illicit Financial Flows (IFFs) from Africa, and Dr. Adeyemi Dipeolu, Special Adviser to the President on Economic Matters, Federal Republic of Nigeria and co-Chair of CoDA Technical Committee on Domestic Resource Mobilization (DRM) and IFFs moderated the 1st and 2nd sessions respectively.

Mr. Abdul Muheet Chowdhary, Senior Programme Officer at the South Centre, presented the research paper.

Ms. Souad Aden-Osman, CoDA Executive Director closed the forum.

The Technical Discussion was organised as highlighted below:

Session 1: Presentation of Revenue Assessments for Amount A vs Article 12B
  • Moderator - H.E. Dr. Maxwell Mkwezalamba, Former Minister of Finance of Malawi and Senior Advisor to the AU High-Level Panel on Illicit Financial Flows (IFFs) from Africa
  • H.E. Gothami Silva, Ambassador of Sri Lanka to the World Trade Organization (WTO)
  • Dr. Terra Saidimu, Commissioner, Intelligence & Operations, Kenya Revenue Authority
Session 2: Alternative Measures
  • Moderator – Dr. Adeyemi Dipeolu, Special Adviser to the President on Economic Matters, Federal Republic of Nigeria and co-Chair of CoDA Technical Committee on Domestic Resource Mobilization (DRM) and IFFs
  • Dr. Raymond Baker, Founding President, Global Financial Integrity and Member of the AU High-Level Panel on IFFs from Africa
  • Rasmi Ranjan Das, Steering Group Member, OECD Inclusive Framework, India
  • Patricia Garcia, Chief of Technical Opinions and Evaluations Division, Under directorate of General Tax Audit, Federal Administration of Public Revenues (AFIP), Argentina
  • Maria Dolores Gil Esnal, Coordinator of AFIP position at OECD WP6 & TFDE, Advisor, AFIP Institute of Tax and Social Security Research, Argentina

Key Outcomes and Recommendations

The following are key outcomes and recommendations from the forum:
  1. The research paper clearly demonstrates that overwhelming majority of developing countries will gain almost three times more revenue from United Nations Article 12B gross basis method with a modest tax rate of 3-4% compared to Amount A’s re-allocation of residual profits. OECD’s Amount A solution offers minimum benefit to developing countries. Given that a number of developed countries home to the in-scope MNEs are yet to ratify Pillar One, developing countries should wait and carefully study the cost-benefit of OECD and Article 12B regimes. In particular, the USA, UK, Japan, France, Germany, Switzerland and Ireland are some of the key developed countries whose ratification is key for Amount A to work. Developing countries are advised to wait until all these countries have ratified before even beginning to consider signing Pillar One. Participants expressed that the UN Article 12B is more favourable to developing countries and easier to implement. However, the Article must be incorporated into Bilateral Tax Treaties with Multinational Enterprises (MNEs) home countries, mainly the United States of America (USA) for the purpose of relief over double taxation. It was noted that negotiation of tax treaties with MNEs home countries may be a herculean task.
  2. Developing countries which were unconstrained by tax treaties with developed countries were encouraged to initiate unilateral measures such as Digital Service Taxes to begin collecting the crucial revenues required for their countries.
  3. For developing countries which did have tax treaties with developed countries, they too were encouraged to initiate taxation of digital services using solutions based on Article 12B, which could then be included into treaties to avoid double taxation.
  4. It was emphasised that Article 12B would bring in significantly more revenues with a broad scope that included ‘hybrid’ Automated Digital Services (ADS) companies such as in finance and e-commerce. Further, participants were cautioned that the net method of Article 12B could generate much lower revenues compared to the gross method.
  5. Developing countries rely more on Corporate Income Tax (CIT) collections while developed countries generate more revenue from Personal Income Tax (PIT). Therefore, international tax rules around the reallocation of taxing rights to developing countries should be fairer. For instance, the OECD Pillar One threshold around annual sales revenue of 20 billion Euros, profitability ratio, nexus and sourcing rules should be reconsidered.
  6. It was suggested that developing countries should be actively involved in the negotiation processes and let their voices and concerns be heard so that the agreement can be negotiated in favour of developing countries.
  7. Developing countries are in debt distress, aggravated by the COVID-19 crisis while Official Development Assistance (ODA) to developing countries has substantially reduced over the years. Hence, the international tax system should be designed to be more just and fair in order to bolster the tax base of developing countries for COVID recovery and to achieve the sustainable development goals (SDGs).
  8. CoDA and South Centre should design interventions capable of strengthening the capacity of negotiators to protect the taxing rights of developing countries.
  9. Given that the OECD Pillar One is yet to go into force, developing countries can introduce Digital Services Tax in the form of final Withholding Tax on Automated Digital Services providers without a permanent establishment in source jurisdictions. This measure will enable revenue authorities to compare tax liabilities of a foreign headquartered digital service provider to the revenue estimates proposed in the OECD regime.
  10. It was expressed that developing countries are net creditors to the rest of the world. It was also noted that tax havens, secrecy jurisdictions, trade mispricing, hybrid entities erode the tax base of developing countries posing greater risk. Therefore, efforts on addressing illicit financial flows must be sustained even as the OECD Two-Pillar Solution is being negotiated.
  11. It was expressed that African Union and South Centre member countries should encourage economic activities capable of increasing foreign exchange earnings given that Multinational Enterprises mainly pursue aggressive profit shifting to avoid the challenges associated with non-convertible currencies and capital controls.


Participants in the forum expressed the need to continue the dialogue series for the purpose of advocacy and engagement of relevant stakeholders in view of the revision of international tax rules that is underway.

Ms. Souad Aden-Osman, CoDA Executive Director, thanked all the participants, moderators and panellists for actionable insights and opinions expressed. Ms. Aden-Osman stated that CoDA will partner with African Union institutions and United Nations organizations in an effort to provide technical assistance and strengthen the capacity of policy makers and negotiators in the area of international tax rules to enable non-resident companies pay their fair share of taxes in source market jurisdictions where users and consumers are located.


Résultats et recommandation de la série de dialogues organisés par la CoDA et le Centre Sud sur les Flux financiers illicites (FFI): Comparer les recettes fiscales à mobiliser par les pays en développement à partir des Solutions de l’OCDE et de l’ONU en matière de fiscalité de l’économie numérique

Contexte et introduction

La Coalition pour le dialogue sur l’Afrique (CoDA) et le Centre Sud ont organisé conjointement la première série de dialogues sur les Flux financiers illicites (FFI) le 1er juin 2022. Le dialogue a été convoqué principalement dans l’objectif de procédé au lancement  et à l’examen d’un document de recherche[1] commandé conjointement par la CoDA et le Centre Sud intitulé: « Un choix cornélien? Comparaison des recettes fiscales à percevoir par les pays en développement sur la base des régimes du Montant A et de l’Article 12B du Modèle de convention des Nations Unies ».

Le dialogue se situait également dans le prolongement du Premier Forum sur la politique fiscale en Afrique (AFPF I) tout aussi organisé conjointement par les deux institutions en décembre 2021. L’AFPF I avait rassemblé des acteurs clés, dont les Ministres de finance et d’autres parties prenantes concernées pour débattre des processus mondiaux actuels de lutte contre les FFI, de réaffectation des droits d’imposition, en particulier au moyen de la solution reposant sur Deux Piliers du Cadre inclusif de l’OCDE/G20 ; du rôle des institutions régionales africaines ; de l’importance et de la place de la voix et représentation de l’Afrique dans lesdits processus.

Dans le cadre de ses objectifs, le présent dialogue était une réponse résolue à l’appel majeur de l’AFPF I susmentionné, notamment la nécessité de fournir aux États membres de l’Union africaine (UA) et du Centre Sud une évaluation des gains de recettes découlant des solutions fiscales numériques de l’OCDE et de l’ONU. La rencontre a vu la présence de plus de 120 participants constitués d'anciens ministres et de ministres en service, d’experts économiques et financiers chevronnés, et des membres du Panel de haut niveau sur les FFI en provenance d’Afrique ainsi que des agents des administrations de recettes et d’impôts.

Depuis l’introduction de la Solution reposant sur deux piliers du Cadre inclusif de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE)/G20 sur l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices (BEPS) et des régimes de l’Article 12B du Modèle de convention des Nations Unies, le document de recherche est la toute première tentative d’évaluation des recettes fiscales à engranger (ou à perdre) par les États membres du Centre Sud et de l’Union africaine en vertu des régimes du Montant A de l’OCDE et de l’Article 12B des Nations Unies.

La pandémie de COVID-19 et les nouvelles réalités économiques récentes dans le monde ont conduit à la détérioration de nombreux pays africains et d’autres pays en développement, rendant de plus en plus difficile l’exécution de leurs programmes de développement. En conséquence, le document de recherche analyse les effets comparatifs des régimes fiscaux du Montant A et de l’Article 12B sur les recettes afin de permettre aux décideurs politiques et aux négociateurs africains et du Grand sud de prendre des décisions plus éclairées.

À cet effet, le dialogue était constitué de deux sessions. La première session était structurée autour de la présentation du document de recherche et de ses conclusions. Elle avait pour objectif de mettre à la disposition des pays en développement des moyens quantitatifs leur permettant de déterminer par eux-mêmes les options de politique (Montant A du Pilier Un pour l’OCDE et Article 12B pour l’ONU) plus adaptées à leurs pays.

Étant donné que le Pilier Un n’est pas une solution conçue uniquement pour les pays en développement, la deuxième session du dialogue a présenté des mesures alternatives à cette solution.

Séance d’ouverture

Le Forum a été ouvert par Dr. Carlos Correa, Directeur exécutif du Centre Sud. Ce dernier a indiqué que le document de recherche avait été commandé à l’effet de quantifier l’impact des régimes de la solution reposant sur deux piliers et de l'article 12B des Nations Unies afin de fournir aux décideurs les informations nécessaires à la bonne prise de décisions.

S.E. Dr. Maxwell Mkwezalamba, Ancien Ministre de finance du Malawi et Conseiller principal auprès du Panel de haut niveau de l’UA sur les Flux financiers illicites (FFI) en provenance d’Afrique, et Dr. Adeyemi Dipleolu, Conseiller spécial des affaires économiques auprès du Président de la République fédérale du Nigeria et Co-président du Comité technique de la CoDA sur la Mobilisation de ressources intérieures (MRI) et les FFI ont assuré l’animation des première et deuxième sessions respectivement.

M. Abdul Muheet Chowdhary, Responsable de programmes auprès du Centre Sud, a procédé à la présentation du document de recherche.

Mme Souad Aden-Osman, Secrétaire exécutive de la CoDA a procédé à la clôture du Forum.

Les points saillants de la discussion technique sont présentés ainsi qu’il suit:

Première Session: Présentation des Évaluations de recettes au titre du Montant A par rapport à l’Article 12B
  • Modérateur : S.E. Dr. Maxwell Mkwezalamba, Ancien Ministre de finance du Malawi et Conseiller principal auprès du Panel de haut niveau de l’UA sur les Flux financiers illicites (FFI) en provenance d’Afrique.
  • S.E. Gothami Silva, Ambassadeur du Sri Lanka auprès de l’Organisation mondiale du commerce(OMC) ;
  • Dr. Terra Saidimu, Commissaire auprès de la cellule du renseignement et des opérations de l’administration fiscale kényane ;
Deuxième Session: Mesures alternatives
  • Modérateur : Dr. Adeyemi Dipleolu, Conseiller spécial des affaires économiques auprès du Président de la République fédérale du Nigeria et Co-président du Comité technique de la CoDA sur la Mobilisation de ressources intérieures (MRI) et les FFI.
  • Dr. Raymond Baker, Président fondateur de Global Financial Integrity et membre du Panel de haut niveau sur les FFI en provenance d’Afrique ;
  • Rasmi Ranjan Das, Membre du Groupe de pilotage du Cadre inclusif de l’OCDE, Inde ;
  • Patricia Garcia, Chef de la Direction des avis et évaluations techniques, Sous -Direction du contrôle fiscal général, Administration fiscale des recettes publiques (AFIP), Argentine ;
  • Maria Dolores Gil Esnal, Coordonnatrice de la position de l’AFIP auprès du WP6 et du TFDE de l’OCDE, Conseillère, AFIP Institute of Tax and Social Security Research, Argentine.

Résultats et recommandations clés

Ci-après, les résultats et recommandations clés du forum:
  1. Le document de recherche démontre clairement que l’écrasante majorité de pays en développement engrangeront près de trois fois de revenus de plus en vertu de la valeur de la méthode de la valeur brute de l’Article 12B des Nations Unies avec l’application d’un modeste taux d’imposition de 3-4% par rapport à la réaffectation des bénéfices résiduels du Montant A. L’option du Montant A de l’OCDE offre une marge de bénéfice minimale aux pays en développement. Étant donné que de nombreux pays en développement abritant le siège des EMN relevant du champ d’application n’ont pas encore ratifié le Pilier Un, ce groupe de pays devra attendre et examiner avec soin le ratio coût-bénéfice des régimes de l’OCDE et de l’Article 12B. En particulier, les États-Unis, le Royaume Uni, la France, l’Allemagne, la Suisse et l’Irlande sont quelques-uns des pays développés dont la ratification est essentielle à la mise en application du montant A. Il est recommandé aux pays en développement d’attendre jusqu’à ce que ces pays aient ratifié avant même d’envisager la signature du Pilier Un. Les participants ont fait valoir que l’Article 12B de l’ONU est plus favorable aux pays en développement et plus facile à appliquer. Cependant, cet Article doit être intégré aux Conventions fiscales multilatérales avec les pays qui abritent le siège des EMN, notamment les États-Unis d’Amérique (USA) en vue de l’allègement de la double imposition. Il a été observé que la négociation des conventions multilatérales avec les pays abritant le siège des EMN était une tâche herculéenne.
  2. Les pays en développement qui n’étaient pas soumis par à des conventions fiscales avec des pays développés étaient encouragés à instituer des mesures unilatérales comme l’impôt sur les services numériques afin de démarrer la collecte de recettes indispensables pour leurs pays.
  3. D’autre part, les pays en développement qui n’avaient pas signé de convention fiscale avec les pays développés étaient tout aussi encouragés à développer des services numériques sur la base des solutions de l’Article 12B qui pourront être intégrés aux conventions fiscales afin d’éviter la double imposition.
  4. L’on a insisté sur le fait que l’Article 12B permettrait d’engranger sensiblement plus de recettes grâce à un large éventail d’entreprises de Services numériques automatisés (ADS) « hybrides » comme la finance et le commerce électronique. Par ailleurs, les participants ont mis en garde contre le fait que la méthode de la valeur nette de l’Article 12B pourrait générer des recettes beaucoup plus faibles par rapport à la méthode de la valeur brute.
  5. Les pays en développement dépendent de la collecte de l’impôt sur le revenu des sociétés (IRS), tandis que les pays développés tirent davantage de revenus de l’impôt sur le revenu des personnes physiques (IRP). En conséquence, les règles de fiscalité internationale régissant la réaffectation des droits d’imposition aux pays en développement devraient être plus équitables. À titre d’exemple, si le seuil du chiffre d’affaires au titre du Pilier Un de l’OCDE s’établit à 20 milliards d’euros, les règles du ratio de rentabilité, du lien et de la source devraient être réexaminées.
  6. L’on a suggéré que les pays en développement s’impliquent activement dans les processus de négociation et expriment leurs opinions et inquiétudes pour qu’un accord puisse être négocié en faveur de ce groupe de pays.
  7. Les pays en développement sont en état de surendettement, un état aggravé par la pandémie de COVID-19 alors que l’Aide publique au développement (APD) à destination des pays en développement a connu une réduction substantielle au fil des ans. C’est pourquoi le régime de fiscalité internationale devrait être conçu de manière plus juste et plus équitable afin de conforter la base d’imposition des pays en développement en vue de la relance post-COVID et de l’atteinte des Objectifs de développement durable (ODD).
  8. La CoDA et le Centre Sud devraient définir des interventions capables de renforcer les capacités des négociateurs en matière de protection des droits d’imposition des pays en développement.
  9. Étant donné que le Pilier Un de l’OCDE n’est pas encore entré en vigueur, les pays en développement peuvent introduire l’impôt sur les services numériques sous forme d’impôt libératoire pour les prestataires de Services numériques automatisés sans établissement stable dans les juridictions sources. Cette disposition permettra aux administrations fiscales de comparer les passifs d’impôts des prestataires de services numériques automatisés établis à l’étranger aux recettes estimatives du régime de l’OCDE.
  10. Il a également été observé que les pays en développement sont des créanciers nets du reste du monde. De même, il a été reconnu que les paradis fiscaux, les juridictions opaques et la falsification des prix contribuent à l’érosion de la base d’imposition des pays en développement, entrainant ainsi un risque plus important. À cet effet, les efforts de lutte contre les flux financiers illicites doivent se poursuivre même pendant la négociation de la Solution de l’OCDE reposant sur deux piliers.
  11. Les participants ont invité les pays membres de l’Union africaine et du Centre Sud à encourager les activités capables d’accroitre les entrées en devises étant donné que les entreprises multinationales adoptent une politique agressive de transfert de bénéfices afin de contourner les défis liés à des devises non convertibles et aux contrôles des capitaux.


Les participants au forum ont exprimé le besoin de poursuivre la série de dialogues à l’effet de mener un plaidoyer auprès des acteurs concernés et de solliciter leur engagement en vue de la révision en cours des règles de fiscalité internationale.

Mme Souad Aden-Osman, Directrice exécutive de la CoDA, a exprimé sa gratitude à l’ensemble des participants, des modérateurs et des panélistes pour les idées et opinions pragmatiques exprimées. Elle a également fait savoir que la CoDA va faire équipe avec la CEA et la BAD pour essayer de fournir une assistance technique aux décideurs politiques et aux négociateurs et de renforcer leurs capacités en matière de règles de fiscalité internationale afin de permettre aux entreprises non établies de payer leur juste part d’impôts dans les juridictions de marché source dans lesquelles se trouvent les utilisateurs et les consommateurs.

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